¿De qué hablamos cuando hablamos de ingobernabilidad?
Para evitar el pago de una indemnización millonaria, la CFE alega «ingobernabilidad» en Chiapas
Por Édgar Benítez Aguilar Publicado en Columnas y opiniones, Hoja legal en 22 septiembre, 2020 0 Comentarios 9 min lectura
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Para que el incumplimiento sea condenado en una sentencia, se debe acreditar que el incumplimiento de un contrato es responsabilidad directa de la parte demandada. Hay únicamente dos figuras que eximen de la responsabilidad de cumplir un contrato: el caso fortuito y la fuerza mayor. Una causa fortuita proviene de la naturaleza: temblores, huracanes, inundaciones… La fuerza mayor, en cambio, es atribuible a conductas y eventos humanos: guerras, accidentes o disturbios sociales, por ejemplo. Ambas se refieren a causas futuras, imposibles de prever al momento de celebrar el contrato.

En este sentido, ¿puede la ingobernabilidad ser considerada causa de fuerza mayor, para incumplir un contrato?

En julio pasado, los principales diarios de circulación nacional publicaron una noticia cuyo significado es un gran revés para el Estado mexicano: la Corte de Arbitraje Internacional de Londres condenó a la Comisión Federal de Electricidad (CFE), entre otras consecuencias, a pagar 200 millones de dólares estadounidenses, en favor de diversas empresas extranjeras y nacionales por los daños causados con la cancelación de la presa hidroeléctrica Chicoasén II, en Chiapas. Si a esa cantidad se suma lo erogado a lo largo de la construcción, la pérdida para el erario rondaría los 250 millones de dólares.

Presa hidroeléctrica Chicoasén. Foto: Leigh Thelmadatter, a través de Wikimedia Commons.

Es interesante analizar la eximente de responsabilidad que pretende hacer valer la paraestatal. De acuerdo con un comunicado oficial que publicó en sus redes sociales el 2 de julio de este año, CFE acepta el incumplimiento. Pero argumenta que la obra no se pudo llevar a cabo por circunstancias de gobernabilidad, pues alega que sindicatos y otros grupos de choque impidieron el acceso del personal de las empresas constructoras al sitio de obra. Es decir, considera que la responsabilidad del incumplimiento no le es imputable, al tratarse de una persona moral cuyo objeto es la producción y distribución de energía eléctrica en territorio nacional. La materia de gobernabilidad escapa de sus facultades y fines para los que fue creada. Por lo tanto, pide que se le exima por una causa «de fuerza mayor».

Según un documento de la CFE, la inversión para construir la central hidroeléctrica Chicoasén II sería de 406 millones de dólares y permitiría «satisfacer la demanda de energía eléctrica en la región sureste del país». La designación de la obra se realizó mediante licitación y los ganadores comenzaron a trabajar a inicios de 2015. El plan original contemplaba su conclusión en 2018. Sin embargo, CFE la suspendió indefinidamente a mediados de 2016, cuando llevaba un avance aproximado de 17 por ciento.

Algunas fuentes periodísticas de esas fechas relatan que los trabajos fueron frenados, entre otras causas, por la presión de sindicatos y de pobladores de la zona que impedían que el personal de las constructoras laborara conforme al plan presupuestado. Ante la imposibilidad de avanzar y la suspensión indefinida decretada por la CFE, las empresas encargadas de la obra solicitaron el arbitraje internacional, tal como se encontraba previsto en el contrato base de la acción, para reclamar el pago de indemnización. El fallo final fue dado a conocer el 2 de julio pasado: la Comisión Federal de Electricidad está obligada a pagar 200 millones de dólares.

Ante ese revés, la paraestatal emitió un comunicado. Para efectos del presente artículo, nos concentraremos exclusivamente en el inciso d, que dice:

«d) Cabe decir que el resultado adverso se basó esencialmente en el argumento de que, a juicio del tribunal arbitral, CFE no garantizó el acceso al sitio de la obra, la cual fue tomada por grupos políticos de la zona. Lo que evidentemente de ninguna manera constituía una obligación a cargo de esta Empresa Productiva del Estado».

Comunicado de CFE.

Como se puede desprender de lo anterior, básicamente, la estrategia de CFE es que se le exima de la responsabilidad derivada del incumplimiento del contrato, por causas de fuerza mayor. Atribuye ese carácter a la ingobernabilidad de la entidad chiapaneca. La pregunta de este artículo es ésa: ¿será la «ingobernabilidad» un argumento lógico jurídico suficiente para eximir de responsabilidad a CFE, cuyo objeto –argumenta– es la producción y distribución de energía eléctrica en territorio nacional, y no la «gobernabilidad» en la entidad?

Para ir elaborando dos hipótesis, resulta oportuno parafrasear al doctrinario Javier Tamayo Jaramillo, en su obra Tratado de la Responsabilidad Civil que, conforme a las teorías modernas, establece que el derecho desde un punto de vista ontológico es un objeto cultural. Por tanto, la manera de aplicar las leyes en la resolución de problemas demostrará la manera de vivir en ese lugar.

En particular, en diversas leyes mexicanas se establece que el alterar el orden social es una causal de excepción. Así lo fija el artículo 81, fracción II, de la Ley de Adquisiciones y Obras públicas,1 que permite realizar un procedimiento de contratación restringido, con el fin de no afectar el ánimo social de la comunidad. Este tipo de procedimientos podría conllevar un aumento de gastos considerable, haciendo totalmente inviables los proyectos. Sin embargo, para algunas regiones del país, como Chiapas, esto es «aceptable». Recordemos como ejemplo que, en 2016, a causa de un conflicto magisterial, las entradas y salidas de la capital, Tuxtla Gutiérrez, estuvieron bloqueadas por al menos cuatro días, en los que hubo compras de pánico, desabasto de alimentos, gasolina y medicinas. Y en agosto de este 2020, en sólo tres días, se reportaron al menos cuatro bloqueos carreteros en diversas partes de la entidad, así como diversos bloqueos viales dentro de la capital.

Esto es algo que en países como Reino Unido, donde fue dictado el fallo, quizá les cueste comprender, pues son sucesos que les ocurren a ellos de forma excepcional. Según ese fallo, a la luz del derecho internacional, la falta de gobernabilidad en México no encuadra como un caso de fuerza mayor.

Es importante establecer que la toma de carreteras no ha sido determinada por los juzgadores nacionales como un factor que escape de la previsión o sea un obstáculo insuperable, lo cual es indispensable para determinar fuerza mayor, como dictan diversos criterios jurisprudenciales. No obstante, la gobernabilidad sí es un factor externo al objeto de creación y, por lo tanto, fuera de la facultad de acción de CFE. En este sentido, quizá podría tener una opción, pero que parece complicada para revertir el fallo.

Suponiendo que sí se admitiera, ¿quién sería entonces responsable? ¿El Poder Ejecutivo Federal, por inacción de la Secretaría de Gobernación? ¿El Poder Ejecutivo estatal, por la misma causa? ¿Ambos? El tema podría parecer menor. No lo es, en términos jurídicos, pues cerca del 90 por ciento del comercio de México a Centroamérica, y viceversa, ocurre por vía terrestre, a través de Chiapas, con lo cual la cantidad de incumplimientos de contratos y pérdidas, atribuibles a la ingobernabilidad, no debe ser menor.

Por eso el precedente del arbitraje internacional abre la puerta a dos escenarios posibles. El primero: que el fallo por el cual condenan a CFE quede firme y la falta de gobernabilidad no sea considerada fuerza mayor. Y el segundo: que el fallo sea revocado en el recurso presentado, porque a juicio de quienes lo resuelvan la ingobernabilidad se acredite como causa de fuerza mayor, al ser una circunstancia fuera del alcance y facultades de la paraestatal.

La trascendencia de dicha resolución servirá cómo antecedente para resoluciones posteriores. No obstante, cualquiera que sea el resultado, la entidad chiapaneca pierde. Por un lado, porque si se logra acreditar la falta de gobernabilidad como causa de fuerza mayor, entonces los acreedores estarán facultados para demandar, tanto al gobierno federal como al estatal, el pago de los 200 millones de dólares, sin que éstos puedan hacer valer la misma causal de exclusión de responsabilidad. Por otro lado, si no se acredita la ingobernabilidad como causa de fuerza mayor, la entidad permanecerá con el estigma de una carencia: la del Estado de Derecho. Con ello, las inversiones voltearán a otro lado antes de establecerse aquí. Un costo alto de pagar para una entidad que ha venido económicamente a la baja en los anteriores dos sexenios y lo que va del presente. Asimismo, las dependencias federales deberán celebrar contratos con parámetros más estrictos, a efecto de que su patrimonio no salga afectado por causas que escapan a sus facultades.


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  1. «Artículo 81. Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán contratar adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública, a través de un procedimiento de invitación restringida, cuando: […] II. Peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del país, como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, por casos fortuitos o de fuerza mayor, o existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes».  (Regresar)

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